Příběh pandemického zákona: Rok čekání na náhradníka nouzového stavu

Rekonstrukce státu byla mezi prvními, kdo upozorňoval na nutnost přijmout speciální krizovou legislativu na boj s pandemií koronaviru. Už na jaře 2020 jsme říkali, že přijímaná krizová opatření musí být účinná a komplexní, současně ale také jasně odůvodněná a v souladu s příslušnými zákony a ústavními principy. Také jsme varovali, že dochází k nestandardním (byť v tehdejším stavu možná nutným) zásahům do práv občanů, které mohou podlomit důvěru veřejnosti. Opatření vlády byla Rekonstrukcí státu monitorována a analyzována v projektu Nezhasínat!, v rámci kterého byla vypracována expertní doporučení k zachování právního státu, transparentnosti, hospodárnosti veřejných zakázek a odškodňování.

V dubnu 2020 bylo jasné, že existující legislativa k účinnému postupu v boji s koronavirem není dostačující. Místo opakovaného prodlužování nouzového stavu, který je koncipován spíše na vypořádávání se s živelnými katastrofami, Rekonstrukce státu navrhla přijmout speciální zákon, který by zavedl přechodný režim odpovídající potřebám řešení pandemie. Pro tento speciální zákon se později vžilo označení pandemický zákon. Jeho cílem mělo být vymezení povinností, které vláda může při epidemii ukládat, a stanovení jednoznačných mantinelů pro omezování práv a svobod a s tím spojená eliminace prostoru vlády ke zneužití této moci. Zástupci vlády se nejdříve proti návrhům speciální pandemické legislativy vymezovali s tím, že jde o legislativní kutilství. Pak ale sami návrh předložili.

Návrh pandemické legislativy ležel několik měsíců u ledu

Po tlaku veřejnosti i odborníků přišla vláda v květnu 2020 s vlastním návrhem pandemického zákona. Návrh (na rozdíl od předchozího velmi rizikového pokusu novelizovat zákon o ochraně veřejného zdraví, který by koncentroval značné pravomoci u ministra zdravotnictví) obsahoval pozitivní prvky, jako například posílení odpovědnosti vlády nebo přesnější vymezení jejích pravomocí. Zároveň vládě umožňoval přijímat bez parlamentní kontroly opatření, která by významně zasahovala do práv a svobod občanů, jako je shromažďování nebo podnikání. Vláda doporučení Rekonstrukce státu ale z větší části nereflektovala, přestože většina opozičních stran jim deklarovala podporu na společné tiskové konferenci a vyjádřila vůli speciální pandemickou legislativu přijmout spolu s některými změnami (náhrada škody, parlamentní kontrola). Parametry doporučené Rekonstrukcí státu formálně přijalo i usnesení Senátu. Vládní návrh pak ležel od května v Poslanecké sněmovně neprojednán v prvním čtení. Vedle toho Ministerstvo vnitra začalo připravovat komplexní změnu krizové legislativy - novelu ústavního zákona o bezpečnosti ČR a novelu krizového zákona. Ta byla v únoru tohoto roku schválena vládou, ale se závažnými nedostatky a dál v legislativním procesu nepokročila.

V únoru 2021 ztratila vláda podporu pro prodloužení nouzového stavu a potřebovala akutní řešení. Bez nouzového stavu mohla platit jen část epidemiologických opatření, navíc s omezenějším rozsahem, a situace, kdy by platila tehdejší plošná omezení bez nouzového stavu a bez související zvýšené kontroly Parlamentu, by mohla znamenat porušení ústavy.

Konec nouzového stavu dal pandemický zákon rychle do pohybu

Rekonstrukce státu opakovaně nabízela vládě i opozici své know-how v oblasti pandemické legislativy. Pandemický zákon měl zajistit udržitelný rámec zvládání epidemie, vysokou úroveň parlamentní a soudní kontroly vlády, vyžadovat jasná odůvodnění všech opatření, férová pravidla kompenzací a povinnost průběžně poskytovat informace o stavu a zvládání epidemie. Vláda nejprve v rozporu s dikcí ústavy vyhlásila na žádost hejtmanů nový nouzový stav od 14. února 2021. Následující den projednala svůj formálně nový (byť téměř totožný) návrh pandemického zákona se značnými nedostatky, včetně nedostatečné kontroly ze strany Parlamentu, soudů i veřejnosti. Rekonstrukce státu se během procesu zapojila do připomínkování opoziční verze zákona a postkytla jí odbornou podporu.

Během pouhých tří dnů pak byl pandemický zákon schválen Poslaneckou sněmovnou. Díky opozičním poslancům došlo ke značným vylepšením návrhu, byla posílena soudní kontrola a povinnost odůvodnění a včleněna alespoň omezená úprava náhrady škody. Zákon byl následně v rychlém režimu projednán v Senátu, kde byly opraveny legislativní chyby, což bylo Sněmovnou akceptováno. V platnost vstoupil 26. února 2021 a jeho účinnost byla stanovena o den později. Pandemický zákon byl nakonec vytvořen a schválen v hektickém tempu během několika dnů. Rychlé projednání v Parlamentu s sebou bohužel přineslo řadu nedostatků a kompromisů na výsledné podobě zákona.

Hlavní přínosy: důslednější odůvodnění a přezkum opatření

Mezi největší pozitiva pandemického zákona patří přednostní přezkum přijatých opatření Nejvyšším správním soudem, a to včetně povinného odůvodňování jednotlivých opatření. Tím jsou posilovány principy právního státu a právní jistoty a omezena svévole vlády včetně nepřiměřených zásahů do občanských práv a svobod. Rekonstrukce státu byla při celém vývoji návrhu pandemického zákona velmi aktivní, s politickými stranami konzultovala chyby předlohy a navrhovala řešení.

I díky Rekonstrukci státu se tak do zákona podařilo zahrnout silnější parlamentní a soudní kontrolu, vyjasnění náhrady škod nebo povinnost protiepidemická opatření důsledněji zdůvodňovat. Oproti širokému nouzovému stavu je ušitý na míru boji s pandemií. Nouzový stav byl ukončen 11. dubna 2021 a od 12. dubna se opatření v České republice odvíjejí již primárně od pandemického zákona. I přes své nedostatky se pandemický zákon v praxi ukazuje už více než měsíc jako vhodnější řešení pro dlouhodobé zvládání koronavirové pandemie ve fázi, kdy je potřeba postupně tlumit epidemii. Rychlá soudní kontrola se hojně využívá a některé žaloby už byly úspěšně projednány, to dává vládě jasné mantinely a nutí jí opatření lépe volit i odůvodňovat.