Reforma přezkumu veřejných zakázek jako vedlejší efekt řeší problém správního řízení, na který se zapomnělo

1. Změnu tradičně dvouinstančního správního řízení v jednoinstanční řízení, tedy zrušení možnosti podat proti rozhodnutí úřadu v prvním stupni opravný prostředek (rozklad podle § 152 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád („správní řád”)).

2. Zavedení kolektivního rozhodování. Podle původního návrhu novely ZZVZ měla v řízení o přezkumu úkonů zadavatele rozhodovat nově vytvořená Rada pro veřejné zakázky. Podle novější verze novely, která byla předložena k projednání vládě, má místo toho přezkum veřejných zakázek provádět komise jmenovaná místopředsedou pro veřejné zakázky složená z předsedy komise a dvou dalších členů. Předseda komise a jeden člen jsou zaměstnanci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), zatímco poslední člen má být jmenován z externích osob zapsaných na seznamu.

3. Uplatnění principů sporného řízení, resp. modifikované projednací zásady místo pro správní řízení tradiční zásady vyšetřovací v řízení zahajovaném na návrh.

4. Některé změny v soudním přezkumu rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), zejména zkrácení lhůty pro podání žaloby na 2 týdny a několikanásobné zvýšení soudního poplatku.

5. Pravomoc ÚOHS ve výjimečných případech vstupovat do probíhajících zadávacích řízení a nařizovat předběžná opatření spočívající v zákazu uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. *1

Jak je z uvedeného přehledu patrné, změny v přezkumu veřejných zakázek jsou zásadní a v několika ohledech představují významné odchylky od obecných zásad uplatňovaných ve správním řízení *2. Největší změnou ve fungování dohledového orgánu (ÚOHS) je zrušení dvouinstačnosti řízení za současného uplatnění principu kolektivního rozhodování, kdy bude výkon přezkumu vykonávat komise coby kolegiální orgány.

Ačkoliv to podle důvodové zprávy není primárním účelem novely, zavedení jednostupňového řízení vedeného kolektivním orgánem odstraní také problém, se kterým se (nejen) ÚOHS dlouhodobě potýká – nemožnost vyloučit předsedu úřadu z rozhodování o rozkladu z důvodu podjatosti

Podjatost úředních osob ve správním řízení upravuje § 14 správního řádu. Podle odst. 1 platí, že „každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.” Účastníci řízení mají na základě odst. 3 právo podjatost úředních osob namítat. Podle odst. 4 je zároveň úřední osoba, která se dozví o okolnostech svého vyloučení, povinna o těchto okolnostech bezodkladně uvědomit svého představeného.

Uvedená právní úprava ovšem obsahuje jednu poměrně zásadní výjimku. Podle § 14 odst. 7 správního řádu se vyloučení z důvodu podjatosti nepoužije pro vedoucí ústředních správních úřadů, tedy kromě ministrů také v případě vedoucích úřadů jako je např. ÚOHS, Český telekomunikační úřad, Úřad pro ochranu osobních údajů nebo Úřad průmyslového vlastnictví *3. Vedoucí těchto úřadů tedy není možné pro podjatost vyloučit, a to z žádného z výše uvedených důvodů. Podle důvodové zprávy se zákonodárce k tomuto řešení uchýlil s ohledem na neexistují nadřízené orgány, které by mohly o podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu rozhodnout 4*. Podobně se k podjatosti vedoucích ústředních orgánů státní správy přistupovalo již za účinnosti správního řádu z roku 1967, třebaže ten jejich vyloučení z působnosti úpravy výslovně neupravoval *5.

Ačkoliv je institut podjatosti a vyloučení podjaté osoby z rozhodování součástí všech procesních předpisů obsažených v českém právním řádu, s vynětím určitých osob podílejících se na rozhodování z působnosti úpravy se setkáme pouze ve správním řádu. Neexistuje přitom žádný rozumný důvod, pro který by ve správním řízení měly být požadavky na nestrannost rozhodující osoby menší než v případě jiných řízení.

Nemožnost namítat podjatost rozhodujícího úředníka je unikátní i v rámci zahraničního srovnání. V evropských právních řádech není obvyklé ani samotné rozhodování monokratického ústředního orgánu státní správy a pokud už zahraniční zákony podobnou úpravu obsahují, je v nich vždy zahrnuto také řešení možné podjatosti *6.

Výjimka pro vedoucí ústředních správních úřadů obsažená v § 14 odst. 7 správního řádu se tak právem stala předmětem dlouhodobé kritiky, která nejčastěji směřovala právě vůči předsedovi ÚOHS, který rozhoduje o zakázkách někdy i v hodnotě několika miliard korun. Pochybnosti o nestrannosti předsedy ÚOHS se objevily např. v souvislosti s mediálním vyjádřením Martina Peciny o vině pachatele (Dopravního podniku Ústeckého kraje) dříve, než bylo o přestupku rozhodnuto*7, samostatnou kapitolou poté bylo podezření předsedy Petra Rafaje z korupčních kauz *8.

Právní nejistota spočívající v absenci úpravy vyloučení pro podjatost vedoucích ústředních správních úřadů vedla v jednom z výše uvedených případů k tomu, že Nejvyšší správní soud podal v roce 2009 návrh Ústavnímu soudu na zrušení § 14 odst. 6 správního řádu (pozn. dnes § 14 odst. 7) pro rozpor s ústavou, konkrétně s právem na spravedlivý proces zaručeným čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod *9.

Ústavní soud o návrhu rozhodl nálezem ze dne 2. 4. 2013, ve kterém dospěl k závěru, že „správní soud v dané věci ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu aplikuje v tom smyslu, že ho neaplikuje, tj. aplikuje ho v tom smyslu, že pro posouzení rozhodované věci nedopadá, jelikož představuje, jak již bylo vyloženo, bariéru pro postup uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení dle § 152 správního řádu, nikoli ale pro její posouzení v soudním řízení správním. *10.

Podle důvodové zprávy k novele ZZVZ je jedním z hlavních důvodů svěření přezkumu veřejných zakázek tříčlenné komisi snaha o odstranění nadměrné koncentrace pravomocí předsedy ÚOHS a zjednodušení rozhodovacích procesů, které omezí prostor pro nekalé praktiky v rámci veřejných investic *13. Jak bylo ilustrováno výše, součástí problému s koncentrací moci v rukou předsedy ÚOHS je i nemožnost vyloučit jej pro podjatost a zajistit tak, aby se nemohl podílet na rozhodování v těch řízeních, ve kterých má zvláštní vztah k rozhodované otázce nebo účastníkům řízení či jejich zástupcům.

Oproti tomu vypořádání se s podjatostí člena nově vzniklého kolegiálního orgánu bude podstatně snazší. Pro členy kolektivního orgánu totiž platí specifický režim, kdy podle § 134 odst. 4 správního řádu rozhoduje o námitce podjatosti kolegiální orgán jako celek, přičemž z hlasování je vyloučen ten člen, proti němuž námitka směřuje. Následně rozhoduje orgán bez vyloučeného člena a pokud důsledkem vyloučení svého člena či více svých členů není orgán usnášeníschopný, uvědomí o tom na základě § 134 ods. 4 ve spojení s § 14 odst. 5 věty třetí správního řádu bezodkladně nadřízený správní orgán a předá mu spis.

Z pohledu možné podjatosti rozhodujících osob tedy novela nepochybně přinese změnu k lepšímu, jelikož nově bude možné vyloučit pro podjatost každou jednotlivou osobu, která se na rozhodování podílí. I když lze řízení o přezkumu veřejných zakázek v některých ohledech považovat za specifické, zejména z důvodu potenciálně vysoké ekonomické hodnoty předmětu plnění zakázky a tudíž i zvýšeného zájmu na omezení koncentrace moci v rukou konkrétních osob, výše popsaný problém se týká rozhodování všech ústředních správních úřadů. Nabízí se tedy otázka, jestli by nebylo vhodné přehodnotit efektivitu správního řízení vedeného v obou stupních stejným úřadem (a v některých případech i stejnou osobou), ve kterém nemůže být jediná rozhodující osoba vyloučena pro podjatost, koncepčně v rámci celé státní správy a nezabývat se jí pouze v rámci jedinného úřadu.

Autorka: Iveta Kvardová, právnička

1 *Termín pro podání připomínek byl stanoven na 10. července 2024 a momentálně probíhá jejich vyhodnocování. Viz návrh zákona, kterým se mění zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, a některé další související zákony, dostupné z: https://odok.cz/portal/veklep/material/ALBSD65EF6FP/.

2 *Návrh novelizace ZZVZ směřující do oblasti přezkumu veřejných zakázek byl odeslán do meziresortního připomínkového řízení, dostupné z:
https://portal-vz.cz/info-forum-vzdelavani/aktuality/navrh-novelizace-zzvz-smerujici-do-oblasti-prezkumu-verejnych-zakazek-byl-odeslan-do-meziresortniho-pripominkoveho-rizeni/.

3 *Přestože je správní řízení ovládáno zásadou dvouinstačnosti, Ústavní soud již v minulosti judikoval, že s výjimkou trestního řízení není právo na odvolání ústavně garantované a vedení jednoinstančního řízení je tak v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Viz nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09.

4 *§ 1 a § 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky (tzv. kompetenční zákon).

5 *Nutno poznamenat, že důvodová zpráva je v tomto ohledu velmi stručná a k vynětí vedoucích ústředních správních úřadů z úpravy podjatosti uvádí pouze to, že „náš právní řád bohužel nepředpokládá možnost podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu, neboť předseda vlády je jen jedním z členů vlády a varianta, že by v tomto případě vláda rozhodovala ve sboru, je velmi nepraktická.”

6 *JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 14 [Podjatost úřední osoby, znalce a tlumočníka]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 102, marg. č. 42.

7 *Návrh Nejvyššího správního soudu podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení ustanovení § 14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, s. 6, dostupné z:
https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/ustavni_soud_www/Informace_poskytnute_na_zadost/2011_08_12.pdf.

8 *Např. ve vyjádření pro Českou televizi, viz záznam dostupný z:
https://ceskatelevize.cz/porady/10085208309-regiony-ct24-2005-2009/306281381880901/. Nejvyšší správní soud však v tomto případě pochybení úřadu odmítl a podjatost předsedy neshledal, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6 2013, sp. zn. 1 Afs 7/2009 - 753.

9 *Důvody pro odvolání Petra Rafaje z čela Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, dostupné z: https://www.transparency.cz/duvody-pro-odvolani-petra-rafaje-z-cela-uradu-pro-ochranu-hospodarske-souteze/.

10 *Návrh Nejvyššího správního soudu podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení ustanovení § 14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, s. 6, dostupné z:
https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/ustavni_soud_www/Informace_poskytnute_na_zadost/2011_08_12.pdf.

11 *Nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl.ÚS 30/09. Rozborem nálezu Ústavního soudu se v odborné literatuře věnovalo několik autorů, viz např. článek Mgr. Jana Jiráska, Ph.D. „Ústavně konformní holič: K podjatosti vedoucích ústředních správních úřad” (dostupný z:
https://www.jurisprudence.cz/cz/casopis/ustavne-konformni-holic.dm-70.pdf).

12 *Viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. března 2018, č. j. 29 Af 2/2016-212.

13 *Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, č. j. 4 As 225/2018-45.

14 *Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, a některé další související zákony, s. 8. Dostupné z: https://odok.cz/portal/veklep/material/ALBSD65EF6FP/.